Rola państwa w gospodarce

W sprawie roli państwa w gospodarce ukształtowały się w ekonomii dwie przeciwstawne doktryny: etatyzm i liberalizm. W praktyce odpowiadają im różne rozwiązania instytucjonalne i różne rodzaje polityki gospodarczej. Oczywiście, w życiu istnieje zawsze jakaś ich kombinacja, z reguły jednak z przewagą jednego lub drugiego składnika. Ponadto rzeczywiste systemy gospodarcze wykazują w dłuższych okresach tendencję do zmian w określonym kierunku, stają się bardziej etatystyczne lub bardziej liberalne. Etatyzm jako doktryna popiera ingerencję państwa w prywatną działalność gospodarczą i duży udział budżetu państwa w produkcie krajowym, najczęściej też preferuje utrzymywanie znacznego sektora własności państwowej i ograniczanie, a co najmniej kontrolowanie, kontaktów gospodarczych z zagranicą. Popiera także dość swobodnie prowadzoną politykę fiskalną i dąży do ograniczenia samodziel­ności banku centralnego. Dwie korzyści realizowania doktryny etatystycznej wydają się niewątpliwe. Pierwsza to korzyść polityków. Im większe mają wpływy w gospodarce, tym większa jest ich władza w państwie. Druga to korzyść ludzi i regionów ubogich oraz przedsiębiorstw, którym się nie powiodło w działalności gospodarczej. Nawet jeśli państwo nie potrafi dać im więcej dóbr, to zapewnia większe poczucie bezpieczeństwa (oczywiście w porównaniu z gospodarką niezetatyzowaną). Inne korzyści wymieniane przez zwolenników tej doktryny nie są już takie oczywiste, o czym dalej. Przeciwnicy etatyzmu formułują długą listę zarzutów, z których najważniej­szym jest ten, że gospodarka zetatyzowana jest mniej efektywna i wolniej się rozwija niż gospodarka w systemie liberalnym. W opozycji do etatyzmu liberalna doktryna gospodarcza preferuje mini­malizację ingerencji państwa i udziału budżetu w produkcie krajowym, jest przeciwna utrzymywaniu przedsiębiorstw państwowych, sprzyja konkurencji i otwarciu na świat. Za rzecz podstawową uważa zapewnienie niezależności banku centralnego i prowadzenie rygorystycznej polityki pieniężnej. Wszystko to łączy generalna zasada, którą jest zapewnianie sprzyjających warunków dla prywatnej przedsiębiorczości w gospodarce. Zwolennicy liberalizmu gospodarczego twierdzą, że pozwala on na ujaw­nienie się głównych korzyści samoczynnie działającego mechanizmu rynkowego: efektywnego i inowacyjnego wykorzystania zasobów oraz tendencji do równowagi gospodarczej. Istnieje jednak równocześnie powszechna świadomość tego, że spontaniczna działalność gospodarki rynkowej nie gwarantuje pełnego zatrudnienia, co ma różne negatywne konsekwencje gospodarcze i społeczne. Również podział zaso­bów i dochodów realizowany w tym systemie bywa ujemnie oceniany przez członków społeczeństwa. W dalszych rozważaniach będziemy rozróżniać dwie sprawy. Pierwsza to rozmaite funkcje wykonywane przez państwo w gospodarce. Wydzielamy je na podstawie różnicy . celów i użytych środków. Druga sprawa to zakres i siła oddziaływania państwa na gospodarkę. Tylko po części zależy ona od tego, jak wielu i jakich funkcji podejmuje się władza państwowa. Rola państwa w gos­podarce zależy bowiem też od tego, jak silna, konsekwentna i zdeterminowana jest administracja państwowa w swych działaniach. Możemy więc na przykład mieć zarówno sytuację, w której państwo wtrąca się we wszystko (wykonuje wiele funkcji), ale robi to niedbale i mało skutecznie egzekwuje, jak itaką, kiedy władza spełnia tylko niektóre funkcje, ale w sposób, który wywiera wielki wpływ na całą gospodarkę. Rozpatrzmy kilka najważniejszych funkcji wykonywanych przez państwo w gospodarce. Można je podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należą te, co do których niemal powszechnie panuje przekonanie, że płyną z nich pożytki ekono­miczne i społeczne. Druga grupa wywołuje ostre spory. W istocie rzeczy stosunek do tego drugiego rodzaju działalności państwa odróżnia etatystów od liberałów. W grupie pierwszej można wyodrębnić cztery funkcje państwa związane z wytwarzaniem i dystrybucją dóbr publicznych. Są to: ochrona ładu, ochrona zdrowia i środowiska człowieka, organizacja systemu pieniężnego oraz gos­podarowanie innymi dobrami publicznymi. 1. Ochrona ładu, tj. przede wszystkim tworzenie niezbędnej instytucjonalnej infrastruktury dla działalności gospodarczej i zapewnianie jej warunków skutecz­nego działania. W szczególności chodzi tu o ochronę praw własności i zobowią­zań, zwalczanie przestępczości itp. 2. Ochrona przed szkodliwą działalnością gospodarczą (zdrowie, ekolo­gia), czyli, jak można by powiedzieć: ochrona społeczeństwa i środowiska przed przedsiębiorczością gospodarczą. Obie te funkcje, wykonywane na pewnym minimalnym poziomie, są akcep­towane przez ekonomistów i polityków wszystkich orientacji. 3. Organizacja systemu pieniężnego. Chodzi tu o ustalanie reguł i form organizacyjnych działania banku centralnego i innych banków, ministerstwa finansów, giełdy itd. Mówimy tu jednak tylko o formalnej organizacji, a nie o prowadzeniu polityki pieniężnej. W tym wąskim zakresie możemy o tej funkcji powiedzieć to samo co o dwóch poprzednich, a mianowicie, że jej wykonywanie przez państwo nie wywołuje większych kontrowersji. W rozwiniętych krajach zachodnich te trzy funkcje są wykonywane przez administrację państwową w ramach systemu instytucjonalnego najczęściej ukształ­towanego wiele dziesiątków lat temu i raczej stabilnego. Inna jest sytuacja w krajach postkomunistycznych. Tradycja wykonywania tych funkcji została w nich przerwana, większość podstawowych instytucji usunięto i zastąpiono instytucjami „socjalistycznymi”. Dotyczyło to np. prywatnej własności, systemu pieniężnego i innych. W rezultacie, po pierwsze, konieczne jest usunięcie wielu reguł i form organizacyjnych należących do systemu nakazowego. Po drugie, trzeba przywrócić lub utworzyć na nowo podstawowe instytucje systemu kapitalis­tycznego (np. giełda pieniężna). Po trzecie, niezbędna jest zmiana stylu uprawiania przez państwo polityki gospodarczej. 4. Gospodarowanie dobrami publicznymi. Do tej kategorii można by też włączyć trzy poprzednie rodzaje usług świadczonych przez państwo. Wyodręb­niamy je jednak nie tylko dla ich szczególnej wagi, ale i dlatego, że zakres pozostałych dóbr publicznych nie jest tak oczywisty. Wiele dóbr znajduje się na pograniczu: mogą być dostarczane jako dobra prywatne lub jako dobra publiczne. Inaczej niż w odniesieniu do poprzednich punktów sprawa ta jest przedmiotem zasadniczych kontrowersji. Cały ten problem wygląda inaczej w krajach postkomunistycznych. Niemal wszystkie dobra były w nich wytwarzane i rozdzielane centralnie. Po przejściu do gospodarki rynkowej pojawiło się więc dwojakie zadanie: po pierwsze, dopusz­czenie prywatnej produkcji i dystrybucji większości dóbr (przekształcenie ich w towary), po drugie zaś uczynienie z pozostałych dóbr prawdziwych dóbr publicznych, gdyż w komunizmie były one dobrami upaństwowionymi (ta różnica zależy oczywiście od tego, czy państwo jest demokratyczne czy nie, a więc czy ogoł ma istotny wpływ na jego zachowanie). Problem nie polega tu więc po prostu na delimitacji, lecz na dokonaniu fundamentalnych zmian w instytucjach, w me­chanizmie ekonomicznym i w zachowaniach wszystkich podmiotów. Przejdźmy teraz do omówienia drugiej grupy działań podejmowanych przez państwo w gospodarce. Można tu wyróżnić cztery ich rodzaje: prowadzenie polityki stabilizacyjnej, pobudzanie koniunktury, protekcjonizm wobec wybranych podmiotów, gałęzi czy regionów, utrzymywanie sektora państwowego w gos­podarce. Te funkcje państwa są bardzo różnie oceniane przez poszczególne w imieniu państwa funkcję tę pełnią urzędnicy. Przeciwnicy tego rozwiązania podkreślają słabość motywacji urzędników do efektywnego gospodarowania (w porównaniu z przedsiębiorcami prywatnymi) oraz nagminne zasilanie takich przedsiębiorstw z budżetu państwa. Powoduje to, że przedsiębiorstwa państwowe z reguły są mniej efektywne niż prywatne. Urzędnicy zarządzający nimi mają też na ogół krótszy horyzont czasowy przewidywań i kalkulacji, a stąd przedsiębiors­twa państwowe są najczęściej mniej innowacyjne i dynamiczne niż przedsiębiors­twa prywatne. Zwolennicy sektora państwowego powołują się na względy obronne (notabene dzisiaj prawie każdą dziedzinę gospodarki można uznać za ważną dla obronności) oraz społeczne (np. ochrona działów i zawodów, które w zmieniają­cych się warunkach nie są w stanie sprostać walce konkurencyjnej). Jest jednak rzeczą co najmniej sporną, czy upaństwowienie odpowiednich przedsiębiorstw jest najrozsądniejszym sposobem realizacji wspomnianych celów militarnych czy socjalnych. Za utrzymywaniem sektora państwowego wysuwane są też argumenty o charakterze czysto nacjonalistycznym. Mając pewne uzasadnienie ekonomiczne (np. czasowa ochrona nowych gałęzi wytwórczości krajowej), zawierają też element ideologiczny, który z punktu widzenia naszego tematu nie poddaje się racjonalnej analizie. W zachodnich krajach kapitalistycznych nie ma tradycji utrzymywania wiel­kiego sektora własności państwowej w gospodarce (z pewnymi wyjątkami dla reżimów totalitarnych i przypadków, kiedy socjaliści dochodzą do władzy). Większość ekonomistów i polityków jest przeciwna temu, aby państwo grało rolę wielkiego przedsiębiorcy. Oprócz wspomnianego wcześniej argumentu o niższej efektywności tych przedsiębiorstw wskazuje się jeszcze na dwie sprawy: na to, że państwowa przedsiębiorczość często wypiera prywatną i że sektor państwowy daje biurokracji państwowej zbyt wiele władzy. Znaczny sektor państwowy jest więc niekorzystny zarówno dla rynku, jak i dla demokracji. Inna jest sytuacja w krajach postkomunistycznych. Jako dziedzictwo wielu dziesięcioleci komunizmu mamy tu co najmniej trzy ważne zjawiska: a) odzie­dziczony wielki sektor przedsiębiorstw państwowych, b) liczną i wpływową klasę gospodarczych biurokratów, c) popularną wśród szerokich sfer opinię, że państwo powinno nie tylko kierować gospodarką, ale także grać rolę głównego pracodawcy. 5. Polityka stabilizacyjna, głównie pieniężna i fiskalna. Rozumiana wąsko, oznacza ona dążenie do zbilansowania dochodów i wydatków państwa. Chodzi jednak o sprawy o znacznie szerszym znaczeniu: o wpływ polityki flskalnej na równowagę ogólną całej gospodarki, w tym o eliminację, a co najmniej hamowa­nie i obniżanie, inflacji. Jest to coś najbliższego centralnemu kierowaniu gospodar­ką. Władze państwowe (np. ministerstwo finansów wraz z bankiem centralnym) narzucają kursy walut i stopy procentowe, stosując też często bezpośred­nie ograniczenia wymienialności pieniądza, obracania kapitałem, negocjowania płac itp. O ile omawiany poprzednio nadzór nad działaniem systemu pieniężnego, sprawowany w sposób umiarkowany, jest powszechnie uważany za rzecz bezdys­kusyjną, to o tyle aktywna polityka stabilizacyjna podlega ostrej krytyce liberalnie nastawionych ekonomistów i polityków gospodarczych. Ich zdaniem, ogranicza ona efektywne działanie mechanizmu rynkowego. Często bywa wyrażany pogląd, że taka polityka stabilizacyjna może być konieczna w momentach dramatycznego zachwiania równowagi gospodarczej, ale jako działalność wyjątkowa i krótkook­resowa. W normalnych warunkach jej stosowanie jest nieuzasadnione. Doświadczenie wszystkich krajów postkomunistycznych mówi, że polityka stabilizacyjna jest jednym z najważniejszych elementów przechodzenia od gos­podarki centralnie kierowanej do gospodarki rynkowej. Okres przejścia trwa jednak sporo lat. Problem w tym, jak i kiedy wycofać się z tej polityki, a co najmniej ograniczyć jej zasięg. 6. Pobudzanie aktywności gospodarczej (poprawa koniunktury). Chodzi tu o cały zestaw działań tradycyjnie wiązanych z teorią Keynesa, nastawionych na zmniejszanie bezrobocia i łagodzenie fluktuacji gospodarczych (mówimy o nich w rozdziale 16). Ten rodzaj ingerencji państwa w procesy gospodarcze (zresztą pokrywający się w wielu punktach z innymi wymienionymi tu dziedzinami polityki gospodarczej) w swoim czasie i w wielu krajach okazał się bardzo efektywny, choć miał też niekorzystne skutki uboczne (rozbuchanie kosztownego państwa opiekuńczego, wzrost długu publicznego, przerost biurokracji, relatywne osłabienie przedsiębiorczości prywatnej). W miarę jak coraz więcej krajów i coraz bardziej systematycznie stosowało tego typu politykę gospodarczą, jej skuteczność malała. Zapewne oddziaływały tu także zmiany w ogólnych warunkach działania gospodarki światowej, które okazywały się mniej korzystne dla tego rodzaju działalności. Współcześnie widzi się coraz więcej niekorzyści i ograniczeń tego typu interwencji państwa. 7. Popieranie wybranych grup uczestników życia gospodarczego, wy­branych regionów kraju i działów gospodarki. Jest to bardzo pojemna kategoria działań państwa. Należą do niej liczne sposoby redystrybucji dochodów, polityka rolna czy przemysłowa faworyzująca te działy, zróżnicowane stosowanie takich narzędzi, jak podatki czy cła itp. Należy przede wszystkim zauważyć, że tego rodzaju postępowanie zawsze oznacza jawne lub ukryte dyskryminowanie in­nych uczestników życia gospodarczego. Ma to konsekwencje społeczne i go- spodarcze, o czym dalej. Oczywiście dyskryminacja może być agresywna i de­strukcyjna (np. polityka gospodarcza Niemiec hitlerowskich) albo nieagresywna (niektóre metody wspomagania gospodarstw chłopskich przez rząd, jednocześnie dyskryminujące jednak wszystkich konsumentów). Trzeba tu wyodrębnić dwa kierunki prowadzenia takiej polityki: jeden na­stawiony na realizację celów opieki społecznej (nazwijmy to „protekcjonizmem socjalnym”) i drugi, polegający na wspieraniu wybranych dziedzin działalności gospodarczej. Mają one różny charakter i konsekwencje, choć nieraz próbuje się tymi samymi metodami stosować oba naraz. Protekcjonizm socjalny. Wszystkie poważne orientacje polityczne i ekonomi­czne są zgodne co do tego, że rządy są odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeńs­twa socjalnego. Różnice dotyczą skali tej działalności (np. zakres redystrybucji dochodów) i jej metod. Sądzimy, że ważniejsze są metody, a w szczególności to, czy i na ile deformują one działanie mechanizmu rynkowego. W krajach postkomunistycznych sprawa ta ma szczególnie wielkie zna­czenie. Oczywiste jest uzasadnienie dla zwiększonej roli państwa w utrzymywa­niu ochronnego parasola nad milionami ludzi, których dotykają negatywne skutki wielkiej zmiany systemu gospodarczego i politycznego. Chodzi tu o robo­tników ze zbędnych zakładów wytwórczych (szczególnie gdy koncentruje się to w niektórych regionach, w Polsce np. sprawa kopalń węgla), o partyjnych i administracyjnych biurokratów, bardzo znaczną część drobnych gospodarzy wiejskich itd. Ta opieka jest społecznie, a do pewnego stopnia także ekonomicznie, uzasad­niona i praktycznie nieunikniona. Problemem są metody jej realizacji. Prosta, bezpośrednia redystrybucja dochodów osłabia bodźce do działalności gospodar­czej. Jednak redystrybucja połączona z centralną ingerencją w gospodarkę (ceny urzędowe, preferencyjne cła i kredyty itp.) psuje także mechanizm rynkowy i jest znacznie bardziej szkodliwa. Protekcjonizm gospodarczy. Jeszcze bardziej negatywne konsekwencje ma polityka protegująca niektóre części gospodarki, na przykład specjalna polityka rolna czy przemysłowa, która wspiera wybrane rodzaje przedsiębiorstw i dys­kryminuje inne. Poprawiając sytuację jednych i czasem, ale nie zawsze, pobudza­jąc ich aktywność gospodarczą, pogarsza się sytuację innych z negatywnym wpływem na ich wyniki produkcyjne. W wielu jednak przypadkach u obu tych rodzajów uczestników mamy wynik ujemny. Jedni zmniejszają swą aktywność, :zekając na dalszą pomoc państwa, drudzy dlatego, że są w gorszej sytuacji. ~ubsydia dla niekonkurencyjnych przedsiębiorstw, ulgi podatkowe czy zróżnico­~ane cła czasem dają zamierzone efekty społeczne i polityczne, ale najczęściej ~osztem pogorszenia ogólnego produkcyjnego efektu gospodarki. Każdy więc ze kładników tego rodzaju interwencji państwa w działalność gospodarczą pociąga a sobą pewne koszty. Etatyści podkreślają stronę korzyści, liberałowie uważają że er saldo przeważają koszty. 8. Utrzymywanie sektora przedsiębiorstw państwowych. Państwo występu­je tu w roli przedsiębiorcy wytwarzającego dobra niepubliczne.