Polityka fiskalna

Polityka fiskalna zajmuje się kształtowaniem dochodów i wydatków pańs­twowych. Zakres jej działania jest różny, co w poszczególnych krajach zależy między innymi od historycznie kształtujących się rozwiązań instytucjonalnych. Na przykład we Francji był on zawsze znacznie większy niż w Wielkiej Brytanii i w Stanach Zjednoczonych. W XX wieku Polska należy do krajów o wysokim udziale budżetu państwa w produkcie krajowym. Na przykład udział wydatków budżetowych w PKB w 1989 roku wynosił w Unii Europejskiej około 48%, w Stanach Zjednoczonych około 36%, w Japonii około 31%; w 1997 roku w krajach OECD około 40%, a w tym samym roku w Polsce około 48%. Najważniejsze cele polityki fiskalnej to: gospodarowanie dobrami publicz­nymi, wyrównywanie różnic dochodowych i majątkowych między obywatelami, stabilizownie gospodarki oraz pobudzanie aktywności gospodarczej. Ostatni z tych problemów był szeroko omawiany w rozdziale 16 i tu nie będziemy go rozwijać. Gospodarowanie dobrami publicznymi. Jak już mówiliśmy, zakres tej działalności zależy od tego, czy przewagę we władzach mają etatyści, czy liberałowie. W pierwszym przypadku wiele dóbr z natury prywatnych zostaje objętych gospodarką państwową. W przypadku drugim państwo gospodaruje głównie (lub wyłącznie) tymi dobrami, które ze swej istoty nie mogą być kupowane i sprzedawane przez jednostki prywatne na ogólnych zasadach rynko­wych. Przykładem jest obronność kraju i bezpieczeństwo publiczne, znaczna (czy nawet przeważająca) część oświaty i ochrony zdrowia, drogi. Wiele z tych usług ma takie właściwości techniczne, że może być konsumowana tylko wspólnie (zbiorowo). Niektóre mogą być dostarczane jako dobra prywatne, istnieje jednak obawa, że w tym przypadku ich podaż byłaby mała i droga, a stąd dobra te byłyby bardzo nierównomiernie rozdzielone między obywateli. Istnieją dwa sposoby gospodarowania dobrami publicznymi przez państwo. Pierwszy polega na tym, że występuje ono jako producent (przedsiębiorca): samo inwestuje w drogi i koleje i samo nimi zarządza, produkt końcowy zaś rozdziela, najczęściej nieodpłatnie, między obywateli (gospodarstwa domowe) i przedsiębiorstwa. Ten sposób gospodarowania jest oceniany krytycznie, gdyż powoduje wyższe koszty społeczne. Wynika to stąd, że efektywność przedsię­biorstw zarządzanych przez urzędników jest z reguły niższa niż tych, które są pod kontrolą prywatnego biznesu. Drugi sposób to kupowanie przez państwo tych dóbr od przedsiębiorstw prywatnych i następnie rozdzielanie między obywateli (częściowo za darmo, a częściowo odpłatnie, z reguły po zaniżonej cenie, jak np. lekarstwa). Niezależnie od tego, kto i jak efektywnie wytwarza dobra publiczne, krytycz­ne uwagi nasuwa darmowe ich rozdzielanie między obywateli. Należy wskazać na kilka głównych towarzyszących temu negatywnych zjawisk. Ten sposób dys­trybucji (w porównaniu z rynkowym) powoduje u konsumentów skłonność do marnotrawstwa i demoralizuje ich, zmusza do stosowania rozdzielnictwa z jego nieracjonalnością i niezgodnością z preferencjami konsumentów, wymaga pono­szenia wysokich kosztów administracji, sprzyja korupcji. Wyrównywanie różnic. W praktyce jest to na ogół tylko znmiejszanie i łagodzenie różnic dochodowych i majątkowych między obywatelami. W krajach kapitalistycznych panuje powszechne (choć w niejednakowym stopniu) przekonanie, że zadaniem państwa jest łagodzenie różnic w zamożności obywateli. W tym celu stosuje się zróżnicowanie ich zobowiązań wobec państwa (np. progresja podatkowa) oraz dokonuje się transferów, to znaczy przekazuje sumy ściągnięte od jednych obywateli innym w postaci subsydiów, zapomóg, zasiłków, stypendiów itp. W krajach Unii Europejskiej prawie połowa wydatków budżetowych jest przeznaczona na transfery. Podobnie w Polsce. Różnice tworzą się też w czasie w wyniku zmian koniunktury. W rezultacie dochody gospodarstw domowych i przedsiębiorstw okresowo rosną i spadają, co odbija się na poziomie życia obywateli i wpływa na poziom aktywności gospodar­czej. Czynnikiem łagodzącym to zjawisko są oszczędności gospodarstw domo­wych i rezerwy przedsiębiorstw na nieprzewidziane wypadki. Współcześnie po­wszechne jest przekonanie, że w tym zakresie powinno być aktywne także państwo, stosując okresowe ulgi podatkowe i subsydia dla podmiotów, które znalazy się w gorszej sytuacji. W tym celu stosowane są także zróżnicowane cła i ulgi celne. Stabilizowanie gospodarki rozumiane wąsko oznacza dążenie do zbilan­sowania dochodów i wydatków państwa. Chodzi jednak o sprawy o znacznie szerszym znaczeniu: o wpływ polityki fiskalnej na równowagę ogólną całej gospodarki, w tym o wyeliminowanie, a co najmniej hamowanie i obniżanie, inflacji. Problem ten będzie rozpatrywany także w następnym punkcie tego rozdziału. Wyliczmy najpierw główne dochody i wydatki państwa. Dochody państwa pochodzą głównie z podatków lub z zaciągania długów. Podatki bezpośrednie są nakładane w powiązaniu najczęściej z wielkością dochodów różnych podmiotów gospodarczych i posiadanego lub dziedziczonego majątku. Podatek dochodowy jest pobierany zarówno od osób fizycznych, jak i od przedsiębiorstw. Może być liniowy lub nieliniowy i wtedy jest najczęściej pro­gresywny. Pierwszy obciąża wszystkie podmioty w tym samym stosunku do ich dochodów, drugi zwiększa obciążenia ze wzrostem dochodu. Gdyby nie liczyć różnych stosowanych ulg i odliczeń, to im wyższy dochód, tym wyższa byłaby nie tylko absolutna wielkość płaconego podatku, ale i jego udział w dochodzie brutto. Progresja podatkowa jest najczęściej uzasadniana dążnością do zmniejszania rozpiętości dochodowych i majątkowych między obywatelami. Skuteczność tego jest wątpliwa (ze względu na ulgi), natomiast metoda ta osłabia skłonność do rozwijania aktywności gospodarczej lub skłania ludzi do podejmowania działalno­ści nierejestrowanej (tzw. szara strefa, która oczywiście nie płaci podatków). Podatek liniowy nie ma tych słabych stron. Podatki pośrednie płacą przedsiębiorstwa niejako w imieniu gospodarstw domowych, gdyż podatki te powodują wzrost cen. Najważniejszym przykładem jest podatek obrotowy lub — równoważny mu choć inaczej pobierany — podatek od wartości dodanej (VAT). Innym przykładem jest akcyza. Podatki pośrednie są wygodne dla administracji państwowej (większa łatwość ściągania), mają nato­miast gorszą opinię u publiczności i licznych ekonomistów. Jest to sposób niejawny i podatnikowi trudniej się tu zorientować, jakie są jego faktyczne obciążenia. Podatek pośredni nie zawiera oczywiście progresji, a może działać degresywnie. Struktura wydatków budżetowych ujawnia wielkie różnice między krajami i w poszczególnych okresach. Do niedawna (co najmniej do końca lat osiem­dziesiątych) wielką pozycję w budżetach zajmowały wydatki na cele militarne. Ostatnio ich udział maleje. W większości krajów kapitalistycznych największą pozycją są wydatki socjalne (renty, emerytury, ochrona zdrowia itp). W Polsce w 1997 roku stanowiły one ponad 40%. W naszym kraju wysoki udział w tych wydatkach mają także koszty obsługi długu, krajowego i zagranicznego. W praktyce ścisła zgodność dochodów i wydatków budżetowych (równo­waga) jest zjawiskiem rzadkim. Gdy dochody przewyższają wydatki, występuje nadwyżka budżetowa, gdy wydatki przekraczaja dochody, pojawia się deficyt budżetowy. W dzisiejszych czasach deficyt budżetowy jest zjawiskiem nagminnym. Rząd zaciąga wówczas długi. Robi to, drukując pieniądze lub sprzedając obligacje skarbu państwa. O pierwszym z tych sposobów powiemy w następnym punkcie tego rozdziału. W cywilizowanych krajach kapitalistycznych drugi sposób nie różni się w istocie od pożyczek zaciąganych przez inne podmioty. Jest to zobowiązanie do zwrócenia w umówionym czasie pożyczonych pieniędzy, za którą to pożyczkę rząd płaci procenty. Cała opęracja jest dokonywana przez odpowiedni bank. Należy zwrócić uwagę, że deficyt budżetowy jest wielkością określaną w skali roku. Natomiast dług publiczn5r jest to skumulowana wielkość długów zaciąganych przez szereg lat na pokrycie kolejnych deficytów. Zaciąganie długów przez państwo nie musi świadczyć o jego rozrzutności lub nieprzezorności. Należy pamiętać, że rząd ma określone stałe wydatki, podczas gdy dochody, jako związane z aktywnością gospodarczą, mogą się znacznie wahać w zależności od koniunktury. Można by więc oczekiwać w różnych okresach pojawiania się na zmianę deficytu lub nadwyżki budżetowej. Tak bywa jednak rzadko. Współcześnie niemal regułą jest systematyczny deficyt i nieustanny wzrost długu publicznego. Niesie to ze sobą dwa niebezpieczeństwa. Pierwsze to rosnące koszty obsługi długu (odsetki, wykup obligacji), które zwiększają wydatki państwa, zmuszając do dalszego zadłużania się. Można więc wpaść w spiralę zadłużenia. Drugie niebezpieczeństwo, niestety nieczęsto uświadamiane przez polityków i szersze kręgi społeczeństwa, to przerzucanie dzisiejszych kłopotów i skutków dzisiejszej rozrzutności na barki następnych pokoleń, a więc też własnych dzieci i wnuków. Jakie są główne metody stabilizowania finansów publicznych? Aby obniżać deficyt lub nawet uzyskać nadwyżkę budżetową, która mogłaby posłużyć do redukcji zadłużenia, trzeba obcinać wydatki i (lub) zwiększać podatki. Obie te metody wywołują niezadowolenie i opór obywateli. Obie też często są niekorzyst­ne dla gospodarki. Jak mówiliśmy, wzrost podatków obniża skłonność do zwięk­szania aktywności gospodarczej i powiększa szarą strefę. Tym samym jest środkiem zawodnym. Per saldo można więc osiągać mniejsze dochody niż przedtem. To samo można powiedzieć o cięciu wydatków. Oprócz niezadowolenia obywateli, oznacza ono także mniejsze zakupy rządowe, co osłabia koniunkturę. Dotychczas przyjmowaliśmy, że zobowiązania państwa wobec własnych obywateli lub zagranicy są dotrzymywane. W historii wielokrotnie tego nie przestrzegano. Przykładem może być pozbywanie się długu państwowego mniej lub bardziej brutalnymi metodami, szczególnie w państwach totalitarnych. W fa­szystowskich Włoszech odłożono jego spłatę ad calendas Graecas; skreślenie długów nastąpiło w Niemczech hitlerowskich i w Rosji Sowieckiej. W PRL nieekwiwalentnie wymieniono stare pieniądze na nowe (w 1950 roku tylko część zasobów ludności wymieniano w stosunku 3 zł nowe za 100 zł starych, resztę w relacji 1 zł nowy za 100 zł starych). Powróćmy jednak do cywilizowanego kapitalizmu. Jest jeszcze trzeci sposób pokrywania deficytu budżetowego: wyprzedaż majątku skarbu państwa. Przykładem jest prywatyzacja, która obecnie w Polsce daje budżetowi znaczne dochody. Sprawę tę odkładamy do rozdziału 21, gdyż ma znacznie bogatszą treść, a jako źródło dochodów państwowych jest środkiem czasowym.